מאת: עורך דין משה קמר
הרקע לחקיקת פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943
בד-בבד עם חקיקתה של פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 נחקקה גם פקודת הדרכים (סלילתן ושימורן) (הגנה), 1943. פקודה זו היקנתה לנציב העליון סמכות להפקיע מקרקעין לצרכי סלילת כבישים. הפקודה לא היתה מהדורה מצומצמת של פקודת הקרקעות. מטרת חקיקתה היתה להקנות לנציב העליון סמכויות הפקעה נרחבות, בהליכים קצרים ולא מסובכים, אך זאת רק למטרות מצומצמות ביותר של סלילת דרכים להגנת הארץ. יסודן של הוראות הפקודה בצרכי הצבא הבריטי בימי מלחמת העולם השניה, בעידן המנדטורי-קולוניאלי. הוראותיה של הפקודה ביטאו העדפה ניכרת של האינטרס הציבורי על פני קנינו של הפרט.
עם הקמת המדינה העבירה הממשלה את סמכויותיה שעל-פי הפקודה לשר העבודה, ומאוחר יותר – גם לשר התחבורה. בשנת 1951 הכניסה הכנסת תיקונים בפקודה והסבה את שמה לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943. בשנת 1977 העבירה הממשלה את הסמכויות על-פי הפקודה לשר הבינוי והשיכון. בשנת 1996 העבירה הממשלה את הסמכויות לשר התשתיות הלאומיות. בשנת 1999 העבירה הממשלה את הסמכויות לשר התחבורה.
פקודת הדרכים בוטלה בשנת 2010
בתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות, שנכנס לתוקפו ביום 15.2.2010, בוטלה פקודת הדרכים (סעיף 22 לחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010). בחוק המבטל לא נקבעו הוראות מעבר בנוגע להפקעות שבוצעו על-פי פקודת הדרכים ולא הושלמו. כך, לדוגמה, מה יהא הדין במקרה שבו ניתן צו לפי סעיף 3 לפקודה, אך הרשות לא תפסה את ההחזקה במקרקעין עד ליום 15.2.2010. כלום רשאית היא לעשות כן? נראה, כי התשובה היא בשלילה, שכן, עם ביטולה של הפקודה, בטלו הסמכויות על-פיה ואין להפעילן עוד. מאידך גיסא, מתעוררת השאלה, האם ביטולה של הפקודה שולל את זכותו של בעל הזכויות שהופקעו מכוחה קודם לכן לקבל פיצויים לאחר 15.2.2010? בענין זה נראה, כי התשובה היא בשלילה, שכן, משנתפסה ההחזקה במקרקעין עד ליום 15.2.2010 קמה לבעל הזכויות במועד תפיסת ההחזקה, ועוד קודם לביטול הפקודה, הזכות לקבל פיצויים. ביטולה של הפקודה לא ביטל את הזכות לקבל פיצויים, שהיתה מוקנית לבעל הזכויות בטרם הביטול בהעדר הוראה מפורשת לענין זה בחוק שביטל את הפקודה.
יש לפרש את פקודת הדרכים בהתאם לצרכי הזמן והמקום
פרשנותה של פקודת הדרכים אינה מוגבלת לתכלית שעמדה לנגד עיני המחוקק המנדטורי בעת חקיקתה של הפקודה, או לנגד עיני המחוקק הישראלי בעת שתיקן את הוראותיה. תכלית החקיקה הינה תכלית דינאמית, המשתנה ומתאימה את עצמה בהתאם לצרכי הזמן והמקום, המשתנים עם שינוי העיתים, ובלבד שהפרשנות החדשה מתיישבת עם לשונה של הפקודה. שינוי מרכזי בפרשנות תכליתה של הפקודה התרחש עם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק-היסוד העניק מעמד חוקתי על-חוקי לזכות הקנין של הבעלים המקורי, שממנו הופקעו המקרקעין. באיזון בין זכות הקנין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל חל שינוי. שינוי זה לא השפיע על תוקפה של הפקודה, אך הוא הוביל לשינוי בהבנתה. הוא התבטא בהבנה חדשה את תכליתה של הפקודה. הוא הוביל להתחשבות גוברת בזכויותיו של הבעלים המקורי.
גם באותם מקרים, שבהם היה צורך לעשות שימוש בפקודה, שומה היה על הרשות המפקיעה לעשות כל שביכולתה כדי למזער את הפגיעה בבעלי הזכויות המופקעות, באמצעות השוואת מעמדם, ככל הניתן, לבעלי זכויות שהופקעו בדרך המלך להפקעות, אם בפקודת הקרקעות ואם בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.
הליכי ההפקעה לפי פקודת הדרכים
הליכי ההפקעה על-פי פקודת הדרכים נחלקו לשלושה שלבים:
- מתן צו על-ידי השר, שהחיל את הפקודה על דרך מסויימת (סעיף 3 לפקודה);
(ב) תפיסת ההחזקה במקרקעין הדרושים לסלילת הדרך או לשיפורה בידי מי שהוסמך על-ידי השר להיות רשות (סעיף 4 לפקודה);
(ג) הקניית המקרקעין המופקעים למדינה (סעיף 5 לפקודה).
סעיף 3 לפקודת הדרכים היקנה לשר סמכות להפקיע מקרקעין, אם נוכח, שהדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה. סמכות זו מותנית היתה, איפוא, בשניים:
(1) ההפקעה יכולה היתה לחול רק לגבי "דרך";
(2) ההפקעה צריכה היתה להיות "להגנת הארץ או לפיתוחה".
פקודת הדרכים היקנתה סמכות הפקעה רק לצורך "דרך"
הפקעת לפי פקודת הדרכים יכולה היתה לחול, כאמור, רק לגבי "דרך". סעיף 2 לפקודת הדרכים הגדיר "דרך" כך: "כל דרך או מסילת ברזל או תוואי של דרך או מסילת ברזל או צומת דרכים".
הגדרה זו היתה תוצאה של שני תיקונים שנעשו בהגדרה המקורית. ההגדרה המקורית קבעה, ש"דרך" משמעותה "כל דרך או תוואי של דרך". בשנת 1951 תוקנה הגדרה זו והוספו לה גם מסילת ברזל ותוואי שלה, ובשנת 1966 הוסף גם צומת דרכים.
לפי פקודת הדרכים ניתן היה להפקיע רק זכות בעלות
הזכות שאותה ניתן היה להפקיע על יסוד פקודת הדרכים היתה זכות הבעלות המלאה, ולא זכות פחותה הימנה. באופן זה, לא הסמיכה הפקודה לבצע הפקעה של ההחזקה והשימוש לתקופה קצובה, או הפקעה של זיקת-הנאה גרידא.
תפיסת ההחזקה במקרקעין שעליהם הוחל הצו
סעיף 4(1) לפקודת הדרכים, שעסק בסמכות לקנות החזקה במקרקעין שעליהם הוחל הצו לפי סעיף 3, קבע, שלאחר מתן הצו יכולה היתה הרשות לקנות מיד החזקה "בקרקע הדרושה למסילת הדרך המפורטת באותו צו, או לשיפורה". סעיף 4(2) לפקודה הגדיר ביטוי זה כך: "שטח קרקע הדרוש כדי ליתן לאותה דרך רוחב עד 50 מטר, ואם היתה מסילת ברזל או תוואי של מסילת ברזל שנועדו לתחנה, או אם היתה צומת דרכים – כל שטח קרקע הדרוש לתחנה או לצומת בשיעור שתקבע הרשות".
מההגדרה האמורה שבסעיף 4(2) לפקודה עלה, כי יש להבחין בין שני סוגי מקרים:
(א) כאשר דובר במקרקעין לצרכי דרך לשימושם של כלי רכב, לא יכול היה רוחב הכביש לעלות על 50 מטר;
(ב) כאשר דובר במקרקעין לצרכי צומת דרכים, מסילת ברזל או מקום שנועד לתחנת רכבת, נתונה היתה קביעת גודל השטח שיופקע לשיקול-דעתה של הרשות. היקף השטח לא היה מוגבל לרוחב של 50 מטר.
הפעלת סמכויות הפקעה לפי פקודת הדרכים על יסוד תוכנית בנין עיר מאושרת
בהפקעה לפי פקודת הדרכים תפיסת ההחזקה במקרקעין מותנית היתה בהתקיימותם של שני תנאים:
(1) הדרך צריכה היתה להיות מותווית בתוכנית בנין עיר מאושרת. ההתוויה צריכה היתה להיות בהתאם לתוכנית מפורטת, או בהתאם לתוכנית מתאר מקומית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת, או בהתאם לתוכנית דרך. לא היה די בהתוויתה של הדרך בתוכנית מתאר ארצית או בתוכנית מתאר מקומית שאושרו.
(2) ניתנה הודעה על ההתוויה לרשות המקומית ולוועדה המקומית הנוגעות בדבר.
עם זאת, בנסיבות מיוחדות ניתן היה להפעיל את סמכויות ההפקעה שבפקודה עוד בטרם אושרה תוכנית בנין עיר שהתוותה את הדרך. הפעלת סמכויות אלה מותנית היתה בכך, שהרשויות פעלו בסבירות ובמידתיות. במסגרת זו צריך היה להביא בחשבון את מכלול הנסיבות. כך, למשל, עשויה היתה להיות חשיבות לשלב התכנון, אשר בו היו מצויים המקרקעין; להיקפו של הפרוייקט הציבורי, אשר עבורו נדרשו המקרקעין; למידת הנחיצות של הפקעה לפני השלמת ההליך התכנוני; להיקף ההפקעה שנדרשה; לוודאות בצורך במקרקעין המסויימים; ולחשיבות הציבורית שבהקדמת הפקעה לתכנון.
פקודת הדרכים היקנתה סמכות הפקעה רק "להגנת הארץ או לפיתוחה"
התנאי השני לקיום סמכותו של השר להפקיע מקרקעין לצרכי דרך על-פי פקודת הדרכים היה, שהדבר דרוש "להגנת הארץ או לפיתוחה". כלומר, בהבדל מסמכויות ההפקעה הרחבות המוקנות לשר האוצר בהפקעת מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות, סמכויות ההפקעה של שר התחבורה לפי פקודת הדרכים היו מצומצמות לשם השגת שתי מטרות, והן: (1) הגנת הארץ; (2) פיתוח הארץ. המטרה השניה – פיתוח הארץ – לא נזכרה בפקודה המקורית, והיא הוספה רק בתיקון שהוכנס לפקודה בשנת 1951.
אצילת סמכויות הפקעה לפי פקודת הדרכים
בהבדל מסעיף 22(2) לפקודת הקרקעות, המאפשר לשר האוצר לאצול לאחרים את סמכותו להפקיע, לא היה בפקודת הדרכים סעיף מקביל, שאיפשר לשר התחבורה לאצול את סמכותו לאחרים. עם זאת, לפי סעיף 33(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, רשאי שר לאצול סמכות שהממשלה אצלה לו, כולה או מקצתה, לעובד ציבור, ובכלל אלה גם את הסמכות להפקיע מקרקעין, אם הממשלה הסמיכה אותו לכך. לפיכך, גם שר התחבורה יכול היה לאצול את סמכותו להפקיע, ובלבד שאצילת הסמכות נעשתה ל"עובד ציבורי" כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] וניתנה לכך הסמכה מהממשלה.
הסמכות לתפוס את ההחזקה
משניתן צו לפי סעיף 3 לפקודת הדרכים בדבר החלת הפקודה על דרך מסויימת, קמה הסמכות לתפוס את ההחזקה במקרקעין המצויים בתחום הדרך בהתאם לסעיף 4 לפקודה. ההחזקה בפועל לא נתפסה על-ידי שר התחבורה עצמו, אלא בידי מי שהורשה בכתב לעשות כן על-ידי השר לפי סעיף 4 לפקודה.
הסמכות להשתמש במקרקעין גובלים
סעיף 6 לפקודת הדרכים קבע: "יכולה הרשות להשתמש או להרשות להשתמש בקרקע הגובלת בקרקע הדרושה לשם סלילת דרך על-פי הוראות הפקודה הזאת באותו אופן ולמשך אותו זמן שהרשות תראה צורך בו, כדי שהעבודה הנזכרת בסעיף קטן (1) של סעיף 4 תבוצע ושהתנועה תופנה לכיוון אחר עד גמר העבודה הזאת".
סעיף זה לא היקנה סמכות להפקיע את הבעלות במקרקעין גובלים, אלא רק את השימוש בהם לתקופה קצובה, וכל עוד נמשכו העבודות במקרקעין הסמוכים, שהופקעו לשם סלילת הדרך. מובן, כי מטרתו של סעיף זה לא היתה להיות אמצעי נוסף להפקעת הבעלות במקרקעין, שהרי עצם הפקעת קרקעות, הבעלות הוסדר בסעיף 3 לפקודה, אלא כל תכליתו של הסעיף היתה לאפשר שימוש במקרקעין גובלים לפרק-זמן קצוב ומוגבל בלבד.
אלמלא הוראתו המפורשת של סעיף 6 לפקודה, לא היה באפשרותה של הרשות להשתמש במקרקעין גובלים מבלי להפקיעם לצמיתות, אלא אם כן היתה פונה אל שר האוצר בבקשה, שיפקיע עבורה את השימוש במקרקעין הגובלים לפי סעיף 3(ב) לפקודת הקרקעות, או שיסמיך אותה לעשות כן לפי סעיף 22(2) לאותה פקודה, דבר שהיה מחייב נקיטת הליכים כפולים ומסובכים. כדי למנוע זאת, בא סעיף 6 לפקודה והיקנה את הסמכות האמורה.
תנאי לסמכות להשתמש במקרקעין הגובלים היה, שעל הדרך שנסללת ניתן צו על-פי סעיף 3 לפקודה. לא ניתן היה, איפוא, לעשות שימוש בסעיף 6 לפקודה, כאשר הדרך לא נרכשה מכוח הפקודה, אלא מכוח חוקים אחרים.
המקרקעין הגובלים לא היו מוגבלים לתחום הקבוע בסעיף 4(2) לפקודה, אלא הם יכולים היו להיות מחוץ לתחום זה.
הזכות לקבלת פיצויי הפקעה
סעיפים 7 ו-8 לפקודת הדרכים עסקו בתשלום פיצויי הפקעה. הסעיפים קבעו, כי הבעלים – לרבות בעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין – זכאים היו לקבל פיצויי הפקעה בעד המקרקעין שנלקחו, למעט שטח בשיעור של 25%, שבגינו לא היה הוא זכאי לפיצויים. בגין שטח זה זכאי הבעלים לקבל פיצויים שהוגדרו כ"פיצויי סבל", בהתאם לכללים שקבע שר התחבורה בעקבות פסיקתו של בית המשפט העליון.
הזכות לקבל פיצויי הפקעה לא קמה עם מתן הצו שהחיל את הפקודה על המקרקעין לפי סעיף 3 לפקודה, אלא עם תפיסת ההחזקה בידי הרשות לפי סעיף 4 לפקודה. אם השטח שההחזקה בו נתפסה היה קטן מהשטח שבצו, קמה הזכות לפיצויים רק בעד השטח שההחזקה בו נתפסה בפועל על-ידי הרשות.
אם ההפקעה על-פי הפקודה התבצעה לפני שתוכנית בנין עיר, שייעדה את המקרקעין לצרכי דרך, קיבלה תוקף, ישולמו פיצויי הפקעה לבעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין על יסוד ייעודם של המקרקעין ערב ההפקעה, ולא על-פי ייעודם העתידי לצרכי דרך.
אם ההפקעה על-פי הפקודה התבצעה רק לאחר שהמקרקעין יועדו לצרכי דרך בתוכנית בנין עיר, שקיבלה תוקף, ישולמו פיצויי הפקעה לבעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין על יסוד שוויים המופחת של המקרקעין ביום ההפקעה כמיועדים לדרך. זאת ועוד; גם חלק מהנזקים התוצאתיים למותר המקרקעין שלא הופקעו היו נזקי תכנון ולא נזקי הפקעה, דוגמת הגבלת בניה לצד הדרך, הקבועה בתוכנית הדרך. באופן זה, עיקר הפיצוי בעד שוויים של המקרקעין, כפי שהיה ערב מתן התוקף לתוכנית ששינתה את ייעודם לצרכי דרך, צריך היה להיות משולם על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, על יסוד הוראותיו של סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.
בפקודה לא היתה כל הוראה בדבר חובה לשלם פיצויים בעד השימוש במקרקעין גובלים לפי סעיף 6 לפקודה, או באשר לדרך חישובם של פיצויים שכאלה. עם זאת, בהעדר הוראה השוללת זכות לקבל פיצויים בעד השימוש, ועל-פי העקרון הכללי בדבר הזכות לקבלת פיצויים בעד הפקעת זכויות במקרקעין בהעדר הוראה בחוק השוללת זכות שכזו, זכאי היה בעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין גובלים לקבל דמי שימוש ראויים בעד התקופה שהרשות המפקיעה השתמשה במקרקעיו ובעד הנזקים שנגרמו לו.
המועד לשומת פיצויי הפקעה
סעיף 9(ב)(1) לפקודת הדרכים קבע, כי בבוא בית המשפט להעריך את הפיצויים יעריכם לפי השווי שימצאנו כשווי המקרקעין בתאריך שבו יכלה הרשות לתפוס את ההחזקה במקרקעין על-פי הוראות הפקודה. תאריך זה הוא, בהתאם לסעיף 4(1) לפקודה, המועד שבו ניתן צו הפקעה על-ידי השר לפי סעיף 3 לפקודה, שכן, מתן צו הפקעה זיכה את הרשות לתפוס מיד את ההחזקה במקרקעין. מכאן, שלא היתה כל חשיבות לשאלה, אם אומנם השתמשה הרשות בזכותה לתפוס מיד את ההחזקה אם לאו, הואיל ובסעיף 9(ב)(1) דובר על התאריך שבו יכלה הרשות לתפוס את ההחזקה, ולא על התאריך שבו היא תפסה אותה בפועל. גם הסכמתו של בעל הזכויות, או אי-הסכמתו, לא העלתה ולא הורידה לענין זה.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 120-106; כרך שני, בעמ' 697).
המשרד מייצג רק בעלי מקרקעין שהופקעו ואינו מייצג רשויות מפקיעות. הטיפול והייצוג נעשים באופן אישי בידי עורך דין משה י' קמר. לפגישת היכרות לא מחייבת, נשמח להיות שם בשבילכם ולשירותכם. צרו קשר עוד היום – 03-612-9444
